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Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 16 de febrero de 2012.- VISTO: La actuación nº 6127/06, iniciada de oficio ante la preocupación y denuncia puesta de manifiesto por vecinos de los barrios de Belgrano, Colegiales, Palermo, Recoleta y Retiro. Y CONSIDERANDO
QUE: Con fecha 19 de abril de 2007 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emite la Resolución nº 1140/07, originada por la denuncia de los vecinos de los barrios de Belgrano, Colegiales, Palermo, Recoleta y Retiro por presunta lluvia ácida y documentación que acredita la emanación de humos negros y densos provenientes de las Centrales Termoeléctricas, localizadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dicha Resolución pone en conocimiento de los hechos al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y solicita que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) y la Auditoría General de la Nación (AGN), intervengan. Su régimen legal esta normado por la Ley 24.065(1), que enuncia en su art. 16.- “Los generadores, transportistas, distribuidores y usuarios de electricidad están obligados a operar y mantener sus instalaciones y equipos en forma que no constituyan peligro alguno para la seguridad pública, y a cumplir con los reglamentos y resoluciones que el ente emita a tal efecto. Dichas instalaciones y equipos estará n sujetos a la inspección, revisación y pruebas que periódicamente realizará el ente, el que tendrá, asimismo, facultades para ordenar la suspensión del servicio, la reparación o reemplazo de instalaciones y equipos, o cualquier otra medida tendiente a proteger la seguridad pública”.
1.
No define el grado de tolerancia a las vulneraciones de límites
por fallas de los medidores de emisión continuos. La situación descripta dificulta la priorización de los eventos de vulneración de límites en la función de su gravedad y duración y, por ende, de su significación ambiental.
Asimismo, en los expedientes evaluados no existe constancia de que las centrales Costanera y Puerto hayan tramitado los seguros ambientales previstos por el art. 22 de la Ley 25.675, ni tampoco requerimientos de información del ENRE al respecto (Punto 4.5 - Comunicación con otros organismos - Informe de Auditoría - anexo, folio 32, fs. 751). Respecto a este punto en particular cabe mencionar que de la tramitación de la actuación nº 3475/11, surge que al mes de noviembre de 2011 los funcionarios a cargo de la Dirección General de Seguros del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no poseen registro ni constancia respecto al cumplimiento de la norma referida por ninguna de las centrales de generación de energía eléctrica emplazadas en la Ciudad, a pesar de que la legislación vigente a nivel local también exige su cumplimiento desde 14 de diciembre de 2010 (fs. 760 de la actuación nº 6127/06).
a) Incumplimiento Ley 1356 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La norma actual, tal como lo sostiene en el art. 1º, tiene por objeto “... la regulación en materia de preservación del recurso aire y la prevención y control de la contaminación atmosférica, que permitan orientar las políticas y planificación urbana en salud y la ejecución de acciones correctivas o de mitigación, entre otras”. En lo referente a la calidad atmosférica, según lo estipulado en el art. 37, “Cuando en un punto, dentro del perímetro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las mediciones de concentración o nivel de uno o más contaminantes superen las normas de calidad atmosférica, la Autoridad de Aplicación debe realizar los estudios técnicos pertinentes para identificar las fuentes de emisión causantes de su deterioro a los fines de lograr la reducción, mitigación o eliminación de la emisión causante del deterioro de la calidad atmosférica”. Cuando los valores estipulados en la norma de calidad atmosférica son superados en determinadas zonas, se requiere de un mecanismo expeditivo que permita detener ese fenómeno, para lo cual deben preverse procedimientos eficientes a fin de cumplimentar en forma permanente y en el marco de situaciones excepcionales, lo estipulado por los arts. 42, 43 y 44, relativos a situaciones de emergencia. Lo expuesto en los hallazgos enunciados ut supra permite inferir que no se da cumplimiento a lo estipulado por el art. 42, sobre los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica en cuanto a que: “... se debe proceder a la recopilación de la información necesaria mediante el monitoreo correspondiente, teniendo en cuenta lo que haya realizado hasta la fecha la autoridad nacional, en virtud de lo establecido en la ley 20.284...” . (6) En igual sentido, lo establecido por el art. 43, de los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica para las situaciones de Alerta, Alarma y Emergencia, que deben ser establecidos teniendo en cuenta la concentración o niveles de contaminantes atmosféricos, así como el que los mismos deben ser publicados en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la página de Internet del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se hallaría incumplido. A su vez se incumple con lo establecido por el art. 23, que indica: “Las personas físicas y jurídicas titulares de fuentes fijas generadoras de contaminantes atmosféricos que se encuentren ubicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, deben inscribirse en el Registro de Generadores que funcionará en el ámbito de la Autoridad de Aplicación” . (7) b) Incumplimiento Ley 123 - Estudio Técnico de Impacto Ambiental. La referida norma establece, en su art. 40, que: “Los responsables de actividades, proyectos, programas o emprendimientos que se presumen como de Impacto Ambiental con relevante efecto que se encuentren en desarrollo, ejecución o funcionamiento al promulgarse la presente ley, deben presentar un Estudio Técnico de Impacto Ambiental elaborado de conformidad a lo indicado por el artículo 19 y en los plazos que determine el cronograma que establezca la autoridad de aplicación con anterioridad al 31 de diciembre de 2006. El plazo para la presentación del Estudio Técnico de Impacto Ambiental, no podrá ser posterior al 30 de junio de 2008. El citado estudio estará acompañado de un Plan de Adecuación Ambiental, según las condiciones de tiempo, forma y publicidad que determine la autoridad de aplicación”. Con fecha 24 de mayo de 2007, el entonces Director General de Política y Evaluación Ambiental informa que: “... habiendo tomado conocimiento de la Actuación 6127/06 y Resolución Nº 1140/07, en lo que resulta competencia de esta Dirección General de Política y Evaluación se informa que se procedió a intimar a los responsables de Central Puerto y Central Costanera a dar cumplimiento con el Procedimiento Técnico Administrativo previsto en la Ley Nº 123, modificatorias y su reglamentación...” (fs. 547). c) Incumplimiento Ley 1346 - Plan de Evacuación y Simulacro en casos de incendio, explosión o advertencia de explosión. La referida norma establece, en su art. 2º, que: “El Plan será de aplicación obligatoria en edificios, tanto del ámbito público como del ámbito privado...”. En tal sentido y siendo que en estas plantas se conjuga la existencia de importante cantidad de personal, mega-instalaciones para generación de energía eléctrica y grandes depósitos de combustible líquido, entre otros, las cuestiones de seguridad y prevención resultan imprescindibles. Por tal motivo, el día 1º de marzo de 2007, desde la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se le pidió al Subsecretario de Emergencias del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, informe si la Subsecretaría a su cargo poseía información actualizada del plan de prevención y gestión de emergencias y del plan operativo de emergencias de las centrales de generación de energía eléctrica existentes en la Ciudad (Central Costanera, Central Puerto, Central Nuevo Puerto) (fs. 218). En respuesta a la consulta, el Director General de Defensa Civil del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires informó: “... Que en esta Dirección General no se presentó documentación referida a Plan de Prevención y Gestión de Emergencias y Plan Operativo de Emergencias de las centrales de generación de energía eléctrica existentes en la Ciudad...” (fs. 285). 2.-
Los Efectos sobre la Salud . 2.1.- Introducción: Los estándares de calidad del aire son relaciones de causa y efecto, observados experimentalmente, epidemiológicamente o en el campo, de exposiciones a diferentes niveles ambientales de contaminantes específicos. Los
límites máximos de emisión representan concentraciones
de contaminantes en aires promediados durante un período específico
de tiempo que no pueden ser legalmente excedidos en un área geográfica
específica. Los estándares de calidad del aire están
basados en criterios de calidad del aire, a los que se suman otros factores:
sociales, políticos y económicos. (9) a)
Normas primarias: es prevenir efectos agudos o crónicos sobre
la salud de niños, embarazadas, ancianos y personas enfermas
(grupos más sensibles y/o vulnerables). Los problemas generados por la contaminación atmosférica se manifiestan en diferentes escalas espaciales y temporales. La contaminación a escala local se produce por efecto de una o más fuentes emisoras ubicadas en el entorno del lugar donde se superponen los efectos de los emisores de numerosas fuentes fijas con las emisiones de fuentes móviles. También se hace presente para considerar la contaminación interior de los lugares donde el hombre esta sujeto a largas permanencias (hogar, trabajo, diferentes recintos cerrados) y expuesto a contaminantes. Según los estudios epidemiológicos, la exposición a distintos contaminantes ambientales aumenta la incidencia de asma, severidad en el deterioro de la función respiratoria, como así también en la mayor gravedad en las patologías presentadas en niños, adolescentes, embarazadas y ancianos y personas con patologías crónicas previas y/o trastornos o déficit inmunológicos convirtiéndolos en grupos vulnerables. Es importante destacar que el riesgo de lesión por contaminantes depende de: 1) las propiedades fisicoquímicas del contaminante; 2) las dosis del contaminante que entra en contacto con los tejidos y/o sistemas del organismo; 3) la respuesta del organismo a estas sustancias. 2.2.- Material Particulado: El material particulado (MP) consiste en una compleja mezcla de partículas liquidas y sólidas de sustancias orgánicas e inorgánicas suspendidas en el aire; sus principales componentes son los sulfatos, los nitratos, el amoníaco, el cloruro de sodio, el carbón, el polvo de minerales y el agua. Las partículas se clasifican en función de su diámetro aerodinámico en MP10 (partículas con un diámetro inferior a 10 micrones) y MP2.5 (diámetro aerodinámico inferior a 2.5 micrones). Estas últimas suponen mayor peligro porque, una vez inhaladas, pueden alcanzar las zonas periféricas de los bronquíolos y alterar el intercambio pulmonar de gases. El MP afecta a más personas que cualquier otro contaminante.Investigaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) estiman que el material particulado causa alrededor de dos millones de muertes prematuras por año en el mundo. En el ser humano los efectos del (MP) se producen en el aparato respiratorio y cardiovascular. Estos efectos pueden ser: 1) Agudos; 2) Crónicos; 3) Acumulación; dependiendo del grado de exposición al contaminante, y de factores propios de cada individuo. El material particulado (MP) llega a la vía respiratoria, entra y permanece en ella afectando de distintas formas. Las partículas químicas inocuas son interferidas por mecanismos de limpieza del tracto respiratorio, dificultándose la eliminación de partículas más nocivas. La introducción de partículas que ya tienen atrapados gases irritantes, puede llegar a los alvéolos, sector más distante y profundo del tracto respiratorio. A su vez, la inhalación de partículas que contienen compuestos tóxicos (cadmio, plomo) provocan síntomas respiratorios, irritativos, obstructivos, con daño celular y pulmonar, con riesgo aumentado de procesos inflamatorios/infecciosos agregados; con aumento de morbilidad en relación a enfermedad cardiovascular. Las partículas pueden servir de vehículo para introducir en el organismo elementos peligrosos como plomo, que afecta el sistema nervioso central y produce en embarazadas trastornos congénitos; y azufre, provocando trastornos irritativos, obstructivos y oftalmológicos. La exposición prolongada a distintos contaminantes atmosféricos favorece cuadros respiratorios obstructivos. Las exposiciones en ambientes con dosis subletales de contaminante puede tener efecto acumulativo y llegar a lesionar el ADN celular, como por ejemplo: 1) alteración del metabolismo celular; 2) alteraciones enzimáticas; 3) estrés oxidativo en membrana celulares; 4) alteraciones cromosómicas; 5) alteración del ADN; 6) alteraciones inflamatorias, locales/generales; 7) alteraciones infecciosas locales/generales; 8) alteraciones degenerativas locales. Las patologías tales como asma, obstrucción pulmonar crónica, insuficiencia cardiaca, expuestas a material particulado tienen un riesgo incrementado de muerte prematura o agravamiento de sus cuadros crónicos. También las personas de edad avanzada son más sensibles, pudiendo presentar agravamiento de sus condiciones pulmonares o cardíacas preexistentes o a desarrollar este tipo de dolencias. Como contaminante atmosférico, el NO2 puede correlacionarse con varias actividades: En concentraciones de corta duración superiores a 200 mg/m3, es un gas tóxico que causa una importante inflamación de las vías respiratorias. Es la fuente principal de los aerosoles de nitrato, que constituyen una parte importante de las PM2.5 y, en presencia de luz ultravioleta, del ozono. Las principales fuentes de emisiones antropogénicas de NO2 son los procesos de combustión (calefacción, generación de electricidad y motores de vehículos y barcos). Efectos sobre la salud: Estudios epidemiológicos han revelado que los síntomas de bronquitis en niños asmáticos aumentan en relación con la exposición prolongada, la disminución del desarrollo de la función pulmonar también se asocia con las concentraciones de NO2 registradas (u observadas) actualmente en ciudades europeas y norteamericanas. 2.4.- Dióxido de azufre (SO2) : (11) La concentración de SO2 en períodos promedio de 10 minutos no debería superar los 500 µg/m3. Los estudios indican que un porcentaje de las personas con asma experimenta cambios en la función pulmonar y síntomas respiratorios tras períodos de exposición al SO2 de tan sólo 10 minutos. Definición y fuentes principales: el SO2 es un gas incoloro con un olor penetrante que se genera con la combustión de fósiles (carbón y petróleo) y la fundición de menas que contienen azufre. La principal fuente antropogénica del SO2 es la combustión de fósiles que contienen azufre usados para la calefacción doméstica, la generación de electricidad y los vehículos a motor. Efectos sobre la salud: el SO2 puede afectar al sistema respiratorio y las funciones pulmonares, y causa irritación ocular. La inflamación del sistema respiratorio provoca tos, secreción mucosa y agravamiento del asma y la bronquitis crónica; asimismo, aumenta la propensión de las personas a contraer infecciones del sistema respiratorio. Los ingresos hospitalarios por cardiopatías y la mortalidad aumentan en los días en que los niveles de SO2 son más elevados. En combinación con el agua, el SO2 se convierte en ácido sulfúrico, que es el principal componente de la lluvia ácida que causa la deforestación. De lo expuesto surge que, la contaminación del aire es una amenaza aguda, acumulativa o crónica para la salud humana y otros aspectos del bienestar humano y del medio.
Se advierte claramente que las estrategias de control y fiscalización deben realizarse a fin de disminuir la contaminación atmosférica. El perjuicio a la salud y al ambiente que se está generando configura una conducta, expresamente prohibida por los ordenamientos normativos citados. Por lo tanto es fundamental, la implementación de herramientas para prevenir, controlar y/o mitigar la contaminación ambiental. Las más importantes se detallan a continuación: a) Monitoreos de calidad del aire: son las mediciones regulares de niveles de contaminantes respecto de una norma, o para evaluar la eficacia de un sistema de regulación y/o de control. b) Inventario de fuentes emisoras de contaminantes atmosféricos: un inventario de emisiones consiste en la información sistematizada sobre la distribución de las fuentes de emisión de contaminantes a la atmósfera en un territorio dado y sobre la cantidad y composición de dichas emisiones c) Sistema de información: utilizan los datos de los parámetros monitoreados para generar información que ayude en la toma de decisiones. Un ejemplo de este tipo de información es la generación de indicadores que pueden permitir obtener y perseguir metas medioambientales en respuesta a acciones de gestión realizadas, o detectar potenciales emergencias ambientales d) Modelos de Dispersión Atmosférica: los modelos de dispersión son modelos matemáticos que permiten calcular, utilizando los datos obtenidos de los monitoreos, la concentración de un contaminante especifico a nivel del suelo, entendiéndose esto último como el nivel donde se encuentran los posibles receptores (seres humanos, platas, animales, bienes materiales). e) Banco de Datos: en los que figuren contaminantes específicos, su incidencia la salud humana y ambiental y, lógicamente, un registro de las relaciones morbilidad/mortalidad de cada contaminante -gaseoso, líquido o sólido-. Esta Defensoría del Pueblo, en tanto órgano constitucional de garantías, cuya misión fundamental es la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos (arts. 137 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 2º de la Ley 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) no puede permanecer ajena ante situaciones que de algún modo afectan y/o lesionan derechos fundamentales de las personas-
POR TODO ELLO: LA DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES R E S U E L V E : 1) Exhortar al Secretario de Energía de la Nación, ingeniero Daniel Omar Cameron, considere la situación descripta y arbitre los medios necesarios, con el fin que se restablezca lo estipulado por la Resolución SE nº 1283/2006, que especifica el contenido máximo de azufre en el fueloil, establecido en el Anexo III, a los efectos de mitigar el impacto que la combustión del mismo genera a la atmósfera. 2) Exhortar al Presidente del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), ingeniero Mario Humberto de Casas, ejercer de forma oportuna y efectiva las facultades del ENRE ante incumplimientos de los responsables de las Centrales Termoeléctricas, y arbitrar los medios para que las deficiencias detectadas sean corregidas. 3) Exhortar a la Coordinadora de la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales, de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, licenciada Victoria Rodríguez de Higa, evaluar la categorización a la actividad desarrollada por las Centrales Termoeléctricas en base a la complejidad de la actividad en cuestión, a los fines de dar cumplimiento a lo estipulado por el art. 22 de la Ley 25.675. 4) Recomendar al Presidente de la Agencia de Protección Ambiental del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, licenciado Javier Francisco Corcuera Quiroga, establecer mecanismo de control y fiscalización, con el objetivo de requerir a los responsables de las Centrales Termoeléctricas radicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que cesen con la contaminación atmosférica y cumplan con los niveles permisibles de emisión estipulados por la normativa vigente. 5) Recomendar al Director General de Seguros del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, licenciado Ricardo Clément, arbitre las acciones y medios necesarios respecto al cumplimiento de la Ley 25.675, art. 22, de las centrales de generación de energía eléctrica emplazadas en la Ciudad. 6) Recomendar a la Jefa del Departamento de Salud Ambiental, doctora Silvia Ferrer, formalice un Banco de Datos con un registro de las relaciones morbilidad/mortalidad, a los fines de cumplir con lo estipulado por la Ley 1356 en su art. 39, que exige una evaluación epidemiológica de los riesgos sobre la salud, causados por los agentes contaminantes atmosféricos; a los efectos de poder implementar un sistema de vigilancia epidemiológica ambiental, generando así indicadores que puedan permitir obtener datos que ayuden a la toma de decisiones. 7) Fijar en 30 días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires , con respecto a los puntos 4), 5) y 6). 8) Notificar, registrar, reservar en el Area para su seguimiento y oportunamente, archivar.
Código 433 RESOLUCION Nº 0344/12 _________________________ 1- Publicada en el Boletín Oficial del 16 de enero de 1992.- REGIMEN DE LA ENERGIA ELECTRICA: Generación, transporte y distribución de electricidad. Objeto. Política general y agentes. Transporte y distribución. Generadores, transportistas, distribuidores y grandes usuarios. Disposiciones comunes a transportistas y distribuidores. Provisión de servicios. Limitaciones. Exportación e importación. Despacho de cargas. Tarifas. Adjudicaciones. Ente Nacional Regulador. Fondo Nacional de la Energía Eléctrica. Procedimientos y control jurisdiccional. Contravenciones y sanciones. Disposiciones varias. Ámbito de aplicación. Disposiciones transitorias. Modificaciones a la ley 15.336. Privatización. Adhesión. 2-ENDESA COSTANERA S.A., sita en Avda. España 3301 3-En la fijación del estándar de 20 mg/Nm3 para MPT, se consideró que el combustible analizado puede tener una cierta fracción de alquitrán que eventualmente puede producir un depósito de materiales carbonosos en las paredes interiores de la chimenea, los que se desprenden periódicamente. 4- La Resolución SEyM nº 108/2001 ratifica la Resolución ENRE nº 881/1999 y fija los límites de emisión de contaminantes a la atmósfera, entre ellos el Material Particulado Total (MPT) y Oxidos de Nitrógenos (NOx) para las Centrales Térmicas Convencionales de Generación de Energía Eléctrica que se encuentren vinculadas al MEM y que utilicen como combustibles fuel-oil, gas natural y carbón mineral. 5- CENTRAL PUERTO S.A., sita en Avda. Tomás A. Edison 2701. 6- La Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emite la Resolución nº1140/07: En el caso que se está analizando es importante destacar que según, Informe nº 2507-DGDCIV-2007 elevado a la Subsecretaría de Emergencias del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por parte del Director General de Defensa Civil del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, fechado el día 23 de marzo de 2007, resulta que la Ciudad no cuenta con registro de los planes de emergencia y prevención de las centrales de Generación de Energía Eléctrica en cuestión, que permita a los organismos competentes de la Ciudad actuar en forma ordenada, responsable y coordinada, con el fin de resguardar los intereses de los vecinos de la Ciudad. 7-
La Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires emite la Resolución nº 1140/07: Visto lo establecido
por la norma, desde esta Defensoría del Pueblo, con fecha 17
de enero de 2007, se le solicitó al entonces Director General
de Política y Evaluación Ambiental del Gobierno de la
Ciudad informe si las Usinas de Generación de Energía
Eléctrica (Central Costanera, Central Puerto y Central Nuevo
Puerto) se hallaban inscriptas en el Registro de Generadores establecido
por la Ley 1356. (fs. 208) 8-
El impacto significativo en la salud del hombre tiene como problema
mas frecuente los procesos o enfermedades respiratorias, siendo la causa
principal del detrimento en la salud general. Se entiende que la contaminación
por mp es responsable de 50.000 muertes en Estados Unidos de América
(EE.UU) y 200.000 en la Unión Europea (U.P). 9- Calidad del Aires y Salud Humana. Dr. Nicolás Mazzeo , Situación Ambiental Argentina- PROGRAMA PRODA. 10- Air Quality Guidelines for Europe Copenhagen, World Health Organization Regional Office for Europe, 1987 (WHO Regional Publications, European Series, No. 23). Air Quuality Guidelines for Europe, 2nd ed. Copenhagen, World Health Organization Regional Office for Europe, 2000 (WHO Regional Publications, European Series, No. 91). 11-
Idem.
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