Buenos Aires, 19 de abril de 2007.-

VISTO:

                        La actuación nº 6127/06, iniciada de oficio por esta Defensoría del Pueblo y tramitada en la Adjuntía a cargo del arquitecto Atilio D. Alimena, ante la preocupación y denuncia puesta de manifiesto por vecinos de los barrios de Belgrano, Colegiales, Palermo, Recoleta y Retiro, por el alto grado de contaminación ambiental.

Y CONSIDERANDO QUE:

                                                Se han presentado a esta Defensoría del Pueblo, vecinos de los barrios mencionados, planteando su preocupación por la aparición de manchas en los solados de sus veredas y patios en coincidencia con precipitaciones pluviales. Para mayor ilustración, a fs. 3 y 3 vta., de la actuación de marras, figuran fotografías de las anomalías denunciadas, que se acompañan a la presente en el Anexo 1.

                                                Dichas manchas serían de similares características a aquellas producidas como consecuencia del ataque de un agente ácido. Asimismo, los días sin precipitación pluvial se deposita sobre las superficies externas un polvillo oscuro de características bituminoso. A fs. 4 se acompaña muestras del polvillo.

                                                La situación planteada se agrava en los días con vientos dominantes del sector Este y en coincidencia con la emanación de humos desde las chimeneas de la Central Puerto de generación de energía eléctrica. A fs. 4 y 4 vta. las fotografías relevan las emanaciones -que se acompañan como Anexo 2 a la presente-.

                                                Ha sido de público conocimiento, la importación de fuel oil como combustible en reemplazo del gas natural para las centrales de generación eléctrica; y contando nuestra Ciudad con tres centrales de generación, dos en Central Puerto y una en Central Costanera, resulta necesario dar estricto cumplimiento a las normativas de adecuación y preservación ambiental.

                                                Se ha detectado, según documentación suministrada por los vecinos de las zonas afectadas, la emisión de humos densos y negros, tal se observa a fs. 4 (Anexo 2), que con ciertas condiciones del viento corren hacia los barrios antes detallados.

                                                En coincidencia con la emanación de esos humos, se producen las afectaciones descriptas inicialmente, las que bien podrían ser el resultado de un alto contenido de dióxido de azufre en los humos, producto de la combustión del fuel oil, que en combinación con el vapor de agua o bien la lluvia, llevaría a la generación de Acido Sulfúrico dando origen a la denominada “Lluvia Acida”[1].

                                                A fs. 276/277, la Secretaría de Energía en su Resolución nº 669/06, instruye a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima -C.A.M.M.E.S.A.-, para la adquisición de fuel oil con destino al abastecimiento de las centrales de generación eléctrica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza[2].

                                                En dicha Resolución (fs. 280) se prevén consumos totales del orden de las 600.000 Tn anuales de fuel oil a partir del mes de mayo de 2006, resultando la Región Metropolitana la de mayor consumo de dicho combustible en virtud de la capacidad de generación de las tres plantas ubicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con una producción de energía eléctrica aproximada al 28% de la producción nacional del parque de generación térmica, según información del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (E.N.R.E.), mercado eléctrico mayorista[3].

                                                La quema de tal magnitud de combustible (fuel oil) necesario para el funcionamiento del parque turbo vapor de generación existente en la Ciudad, produce inevitablemente la emisión de gases contaminantes para la atmósfera, generando un grave daño al ambiente que puede afectar la salud e intereses de los vecinos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de no mediar las adecuadas previsiones y controles.

                                                La denominada “lluvia ácida” resultante de la quema de combustibles derivados del petróleo, genera serios trastornos a las vías respiratorias de las personas, pues la niebla ingresa a los pulmones durante la respiración. El adecuado control en la calidad del combustible, especialmente en cuanto al contenido de azufre, como así también en lo atinente a la neutralización en la emisión de humos que contengan dióxido de azufre SO2, disminuye o bien anula tal afectación.

                                                La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tal lo establece su Constitución, ha profundizado el dictado de normativas referidas a la previsión y protección del ambiente: Leyes nros. 123 de evaluación de impacto ambiental y 1356 en todo lo concerniente a la preservación del aire.

                                                Dichas normativas se suman a las existentes a nivel nacional, Ley nº 25.675 de Presupuestos Mínimos Ambientales, de total aplicación en el Distrito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también otras referidas al almacenamiento y transporte de hidrocarburos -Dec. Nac. nº 1212/89[4], Res. Sec. de Energía nros. 404/94, 1102/04- a través de las cuales se delega al gobierno local el Poder de Policía para el control, resguardo y preservación del ambiente a los fines de la protección de la vida. En efecto, el art. 41º de la Constitución Nacional, prescribe en su tercer párrafo que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.

                                                Como resultado de las facultades que le caben al Estado local se ha requerido información desde esta Defensoría del Pueblo al señor Subsecretario de Energía Eléctrica de la Nación, a los efectos de la toma de conocimiento de la procedencia y características químicas de cada una de las partidas de hidrocarburo recepcionado en el Puerto de Buenos Aires con destino a las plantas de generación eléctrica antes mencionadas (fs. 10 y 11). De acuerdo a la información remitida que luce a fs. 13/14 (que se acompañan como Anexo 3), no se logra completar la totalidad de la información requerida, por lo cual se solicitó al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (fs. 24) datos con respecto al monitoreo y análisis de la emisión de gases, resultantes de la quema de combustible para el funcionamiento de las tres usinas de generación eléctrica antes referidas.

                                                En las planillas remitidas por el E.N.R.E., que contienen los datos resultantes de las “Mediciones de Emisión de contaminantes Atmosféricos”, se aprecian sustanciales variaciones en los índices indicadores de SO2 -dióxido de azufre-, según el tipo de combustible utilizado sea éste gas o bien fuel oil.

                                                Resulta importante el aumento de la emisión de SO2 en el caso de la utilización de fuel oil, llegando en ciertos casos al valor límite tolerable de 1700 mg/Nm3 para centrales turbo vapor (fs. 38 a 207, de las cuales se acompañan a modo indicativo las fs. 45, 162 y 194 como Anexo 4), límite que resulta establecido en la Resolución nº 108/2001 de la entonces Secretaría de Energía y Minería[5] (fs. 249). La misma situación se plantea en el caso de la consideración del porcentual en peso del tenor de azufre “S” en el combustible a utilizar en centrales de turbo gas y de ciclo combinado, siendo que se ha establecido un coeficiente máximo permitido del 0,5% en peso, como medición indirecta del nivel de emisión de SO2 (Resolución nº 108/2001 Anexo 1 ítem 2.5. de la entonces Secretaría de Energía y Minería)[6] (fs. 250), tales divergencias se pueden observar en la documentación enviada por la Subsecretaría de Energía Eléctrica (ver fs. 13 - Anexo 3).

                                                Desde el año 1989 mediante Decreto PEN nº 1212, el Estado nacional delega a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las facultades del Poder de Policía concerniente a la instalación, verificación, control y cumplimiento de las normas de seguridad referidas al almacenamiento, manipulación y uso de combustibles líquidos en todo el territorio de la Ciudad.

                                               La Ley nº 13.660[7] establece que las plantas de generación de energía eléctrica se regirán por las normas y requisitos que establezca la autoridad jurisdiccional, razón por la cual a fs. 208, se requirió antecedente de los depósitos de combustibles con que cuentan las plantas en cuestión (ver fs. 20 a 23 - Anexo 5) a la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a los efectos de corroborar el cumplimiento de las normas vigentes por parte de las empresas responsables de la explotación de las centrales de generación eléctrica.

                                                De los registros suministrados por la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se verifica que las empresas en cuestión no han dado cumplimiento con la correspondiente presentación del Plan de Adecuación Ambiental (ver fs. 263 a 273, Anexo 6 de la presente).

                                                Tomando en consideración la envergadura de los emprendimientos y los riesgos potenciales asociados, a fs. 222 luce el Informe nº 513-DGPyEA-07 mediante el cual tomamos conocimiento de la citación, mediante cédula de la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental, a los representantes legales de las centrales de generación de energía eléctrica a los efectos del cumplimiento de la Ley nº 1356 “Registro de Generadores de Contaminación Atmosférica” (ver Anexo 7).

                                                El no cumplimiento de las normas mencionadas pone en evidencia la falta de aplicación de lo establecido en la Ley nº 123, agravándose la situación si se tiene en cuenta que tal actividad se categoriza como de “Relevante Efecto Ambiental” debido a la acumulación de combustible, emisión de contaminantes atmosféricos y manipulación de hidrocarburo en áreas ribereñas.

                                                La Ley nº 123, en su art. 13 reza: “Las actividades, proyectos, programas y/o emprendimientos de la siguiente lista enunciativa se presumen como de Impacto Ambiental con relevante efecto: a. Las autopistas, autovías y líneas de ferrocarril y subterráneas y sus estaciones. b. Los puertos comerciales y deportivos y los sistemas de recepción, manejo y/o control de los desechos de los barcos. c. Los aeropuertos y helipuertos. d. Los supermercados totales, supertiendas, centros de compras. e. Los mercados concentradores en funcionamiento. f. Las obras proyectadas de más de 2.500 metros cuadrados que requieran el dictado de normas urbanísticas particulares. g. Las centrales de producción de energía eléctrica y redes de transporte de las mismas. h. Los depósitos y expendedores de petróleo y sus derivados en gran escala y las estaciones de servicio de despacho o expendio de combustibles líquidos y/o gaseosos inflamables y fraccionadoras de gas envasado... p. Los grandes emprendimientos que por su magnitud impliquen superar la capacidad de la infraestructura vial o de servicios existentes”.

                                                Desde la entrada en vigencia de la Resolución nº 669/06 de la Secretaría de Energía de la Nación, se ha procedido a la importación de fuel oil para el abastecimiento de las plantas en sustitución del gas natural, situación que ha obligado al transporte del combustible mediante buques tanque hasta zonas próximas al Puerto de Buenos Aires, para su posterior trasvasamiento a los tanques de almacenamiento en cada central. A fs. 278 luce un artículo periodístico del matutino Clarín del día domingo 11 de abril de 2004, donde se resalta que el traslado de una cantidad inusual de combustible enfrenta varios inconvenientes logísticos: los accesos fluviales sólo admiten buques de hasta 8.000 Tn, con lo que con esa limitación, en el caso de la Central Costanera, implica que se requiera la entrada constante de casi dos barcos por día (o movilizar 130 camiones diarios para ingresar el combustible). Según el artículo, otro escollo es la reducida capacidad de almacenamiento: las centrales más grandes pueden guardar, en promedio, fuel oil para 8 días de consumo.

                                                De no mantenerse un estricto control por parte de las autoridades competentes, dicha situación genera un serio riesgo ambiental potencial para la ribera de la Ciudad, muy especialmente si se considera la ubicación de las tomas de agua de la planta de potabilización que abastece la Región Metropolitana.

                                                Las normativas vigentes en la Ciudad establecen el cumplimiento de leyes específicas de seguridad, habilitación y preservación del ambiente, que resultan de aplicación del mandato Constitucional Nacional, refrendado por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su art. 104, incs. 11, 21, 22 y 27.

                                                Sin embargo, según Informe nº 2507-DGDCIV-2007 elevado a la Subsecretaría de Emergencias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires por parte del señor Director General de Defensa Civil del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, fechado el día 23 de marzo de 2007 y cuya copia luce a fs. 275, resulta que la Ciudad no cuenta con registro de los planes de emergencia y prevención de las centrales de Generación Eléctrica en cuestión, que permita a los organismos competentes de la Ciudad actuar en forma ordenada, responsable y coordinada, con el fin de resguardar los intereses de los vecinos de la Ciudad.

                                                La contaminación denunciada, los riesgos potenciales y las desviaciones enunciadas generan una seria vulneración de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional y en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hacia los vecinos de la Ciudad, de toda persona que transite por ella y del ambiente en general, razón por la cual la afectación en cuestión toma el carácter de colectiva y difusa.

                                                La doctrina define a la contaminación como “...el acto o el resultado de la irrupción, vertimiento o introducción artificial en un medio dado de cualquier elemento o factor que altere negativamente las propiedades bióticas del mismo, superando provisoria o definitivamente, parcial o totalmente, la capacidad defensiva y regenerativa del sistema para digerir y reciclar elementos extraños, por no estar neutralizados por mecanismos compensatorios” (“Daño Ambiental - Problemática de la Determinación Causal” - Goldenberg - Cafferatta - Edit. A. Perrot).

                                                Daño ambiental es “...toda lesión o menoscabo al derecho o interés que tienen los seres humanos como vecinos o colectividad, a que no se alteren de modo perjudicial sus condiciones naturales de vida” (Peyrano, Guillermo LL. 1983-III-837 - Daño ecológico, protección del medio ambiente e intereses difusos).

                                                La contaminación es, según el anexo del glosario de términos y abreviaturas de la Ley nº 123 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la: “Presencia en el ambiente de cualquier agente físico, químico y biológico, de temperatura o de una concentración de varios agentes, en lugares, formas y concentraciones tales que puedan ser nocivos para la salud, seguridad o bienestar de la población humana, perjudiciales para la vida animal o vegetal, o impidan el uso y goce normal de los materiales, propiedades y lugares de recreación”.

                                                Estamos frente al daño ambiental que, como tal, amenaza y lesiona el entorno menoscabando la calidad de vida de las actuales y futuras generaciones.

                                                En atención a los adelantos científicos y tecnológicos y al dato empírico, los organismos nacionales responsables no pueden alegar desconocer la peligrosidad de la potencial contaminación producida y la gravedad de los daños que pudieren producirse, siendo probable que las consecuencias del proceso industrial del modo que se viene realizando, derive en daños al ambiente y a las personas.

                                                “...En cuanto a la distribución de competencias y su aplicación al tema ambiental, en la medida en que se supone dos niveles de decisión (Nación - Ciudad), el federalismo expresa siempre una dualidad, y por ende la latencia de un conflicto reivindicativo. Para evitar la confrontación, los sistemas federales procuran expresar el “punto de equilibrio” entre las partes, a partir de un listado taxativo de competencias exclusivas del Estado Central, exclusivas de los Estados miembros concurrentes entre ambos que se consagra en la Constitución. Sin embargo, no son pocos los casos en que los estados miembros y el Estado Nacional reivindican un tema como propio de su competencia. El problema por su complejidad debe resolverse por la vía del consenso de las partes” (conf. “Derecho Ambiental Constitucional”, Horacio D. Rosatti, Rubinzal Culzoni Editores, 2004).

                                                El hecho contaminante es un ataque a la comunidad, una violación de derechos supraindividuales o derechos compartidos por otros, que se constituye como tal en una clara excepción a la limitación que expresa el Código Civil en el art. 2.618.

                                                Este organismo, en cumplimiento del mandato Constitucional, debe controlar la legalidad y legitimidad de los actos de la administración, lo cual implica que al constatar hechos y situaciones como las que nos ocupa, investigue sobre la actividad concreta desplegada por los diversos organismos gubernamentales.

                                                Por ello debe prestarse especial atención a la conducta omisiva, ya que es esa actitud la que facilita la violación de la normatividad en materia ambiental, ya que por acción (casos de insuficiencia e ineficiencia) u omisión (inexistencia de control), la administración puede llegar a no poder impedir el daño que se pudiera infringir a la comunidad y al medio ambiente.

                                                No cabe duda alguna que el daño ambiental importa y tiene como consecuencia inmediata un daño al ser humano. La jurisprudencia califica al daño ambiental como un “...daño a la salud, un daño físico (aunque no de manera excluyente, sino acumulativa, con daños de otra naturaleza), representado porque toda agresión ambiental importa una disvaliosa modificación material del patrimonio, un menoscabo en las potencialidades humanas, un estrechamiento o pérdidas de chances o expectativas vitales, una disminución de la aptitud vital genérica de la víctima existente o potencial, un perjuicio que pone en jaque derechos personalísimos, inherentes a la persona, o atributos de la personalidad, sin vacilar por ello, en atribuirle carácter material, en tanto y en cuanto importa un menoscabo al ambiente como bien patrimonial de las personas, y por la materialidad misma de la naturaleza, objeto básico de protección del derecho ambiental, siempre con la superior finalidad de tutelar el desarrollo humano” (C. Civil y Com. La Plata Sala 2ª - 27/04/93 - “Pinini de Pérez c/Copetro S.A.” J.A. - 1.993-III-368).

                                                La Constitución Nacional dedica su art. 43º a la protección ambiental; y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece en su Capítulo Cuarto - Ambiente - art. 26º lo siguiente: “El ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras.

Toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar. El daño ambiental conlleva prioritariamente la obligación de recomponer...”.

                                                En su art. 27º establece que: “La Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve...”, luego en sus catorce incisos desarrolla los objetivos y acciones básicas al respecto, entre las cuales cabe consignar: “7. La regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado”; “10. La regulación de la producción y el manejo de tecnologías, métodos, sustancias, residuos y desechos, que componen riesgos”; “12. Minimizar volúmenes y peligrosidad en la generación, transporte, tratamiento, recuperación y disposición de residuos”; “13. Un desarrollo productivo compatible con la calidad ambiental, el uso de tecnologías no contaminantes y la disminución en la generación de residuos industriales”.

                                                La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su Capítulo Quinto, “Defensoría del Pueblo”, art. 137, en su parte pertinente, establece que “...Es su misión la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos...”.

POR TODO ELLO:

LA DEFENSORIA DEL PUEBLO

DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

R E S U E L V E :

1) Remitir copia de la presente Resolución a la señora Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, doctora Romina Picolotti, a los fines de su intervención.

2) Remitir copia de la presente Resolución al señor Presidente de la Auditoría General de la Nación, doctor Leandro Despouy, a los fines de su intervención.

3) Poner en conocimiento de la presente Resolución al señor Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, don Jorge Telerman.

4) Poner en conocimiento de la presente Resolución al señor Presidente de la Comisión de Ecología de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, don Juan Manuel Velasco.

5) Registrar, y oportunamente, archivar.

Código 424

Ad1

gv/D/MLM

RESOLUCION Nº 1140/07